监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的四项重要职权之一。质询和询问，是人大及其常委会行使监督权常用的七种方式之一。我国宪法和有关法律对质询和询问有原则规定，监督法对询问、质询又做了规范化、程序化规定。本文将对质询和询问的制度发展、法律依据、适用情形、程序规范、操作流程、实践经验、地方人大在行使质询权、询问权时存在的问题和建议进行梳理总结，为市人大常委会履职提供参考。

一、质询权与询问权的制度发展

质询制度起源于英国，由来已久，在一些实行议会制的国家得到广泛应用。1954年我国宪法就规定了“质问”制度，1978年宪法和组织法将“质问”改为“质询”。而询问制度，是在质询制度之外新创设的一项制度，始于1986-1987的组织法和全国人大议事规则中。

1954年中共中央提出的宪法草案初稿规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院所属各机关提出质问和询问。”^[1]尽管质问和询问在本质上都是以提问与答复的形式开展，但在草案讨论过程中，立宪者们对“质询”“质问”“询问”三种方案展开了充分讨论。最终通过的1954年宪法选择了“质问”，在语言效果上强调最高国家权力机关组成人员与国务院及其组成部门之间的监督与被监督关系，同时避免了“质问”与“询问”在同一规定中难以区别。

1978年宪法将1954年宪法中的“质问”改为了“质询”。^[2]1982年宪法延续了“质询”的规定。从 1982年的修宪背景和社会情况来看，“质询”的立宪原意应为，“质询除了监督的功能外，还可达到沟通、宣传的作用。代表对不了解的问题和事情，通过质询，弄清事情真相，可以消除误解；政府通过答复质询，也可以宣传、解释政府的工作和政策。”^[3]

同年通过的《全国人民代表大会组织法》第十七条规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”该条规定的“询问”，则是区别于宪法第七十三条规定的 “质询”之外的另一种以提问和答复为方式的监督形式。正如习仲勋在《全国人民代表大会组织法》（1982年）草案中的说明：“多年来，各代表团或者代表在审议议案的过程中常常提出一些不了解或者不理解的问题，要求有关机关予以解释说明，今后仍然需要这样办。因此，草案除规定代表提出质询案的程序以外，还规定代表可以提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团的会议上进行说明。”^[4] 此后“询问”在全国人大的立法中逐步成了正式的、提问与答复性的法定监督方式。

1986年《地方组织法》的修改、1987年通过的《全国人大常委会议事规则》第十条、第十四条，1989年《全国人大议事规则》第五章，均规定了人大常委会组成人员的“质询权”和“询问权”。

综上分析，“询问权”的内涵侧重于知情、咨询、了解和熟悉情况。“询问”的立法原意应为，设置一项严肃性逊于质询的监督程序，强化咨询情况、了解背景、交流信息的作用，以及沟通理解被审议议案中的事实。

2007年实施的《监督法》中，第六章“询问和质询”在第三十四条对“询问”予以规定。但是，并未明确询问的法律定义，也没有界定询问的类型与开展程序，这为“专题询问”“联合专题询问”“专项询问”“单独询问”等询问方式，在实践中留有试点探索以及发展成为制度的空间。

二、询问权与质询权的法律依据

（一）关于询问权。在现行的地方组织法、监督法、代表法中均有关于询问的条款。地方组织法第二十三条明确规定了在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问；监督法将询问作为各级人大常委会依法行使监督权的主要形式，在第六章第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”代表法第十三条也明确规定了各级人大代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。

（二）关于质询权。宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复。”

地方组织法第二十四条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。”第五十三条 规定：“在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其工作部门、监察委员会、人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主任会议决定交由受质询机关在常务委员会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见；主任会议认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。”

监督法第六章，第三十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。”第三十六条规定：“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议。第三十七条规定：“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”第三十八条质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。

三、询问和专题询问的适用情形

（一）询问提出的时间应在讨论审议报告时

结合前文第一部分所述询问权的由来、发展、法律依据可知，询问的含义重在对不清楚不明确的地方发出疑问以便了解、咨询情况，要求作出说明、解释，从而达到促进工作的目的。询问适用的情形、发生的场景较为宽泛和随意，但必须是在“审议报告”时，结合某项报告内容发出询问。因此，询问可以在人代会期间代表分团审议议案、报告时提出，有关机关派人说明；可以在常委会分组审议相关议案、报告时提出，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派负责人员到会，听取意见，回答询问；也可以在常委会联组会议上提出，例如，每次常委会上，主任问“对这个报告大家还有什么询问的事项”或“对于这个报告大家还有什么意见请发表”，此时，常委会组成人员、列席代表均可提出询问。

询问的内容应当与会议正在审议的议案和报告有关。但为了加深对议案和报告的理解以便深入审议，凡与议案和报告相关的问题，都可以提问。

询问的适用情形广泛，各种法律没有界定固定的程序规范，这就为询问权的实际运用形式留有发展创新、完善拓展的空间。在站定“询问权”这一法律基础的前提下，专题询问以全新的方式，吸引着公众的目光。有专家认为，专题询问是询问的一种，虽无“质询”之名，却达到了“质询”的效果，某种程度上，专题询问可视为质询权行使的一种过渡方式。

（二）专题询问是询问权的拓展和延伸

专题询问作为行使法定询问权的一种新形式，本质上是询问权的延伸，它的法理依据来自于询问权，只不过专题询问的主体更加集中，监督更具针对性。专题询问从全国人大2010年的试点探索到2015年的出台相关制度规则予以规范，再到2021年新修订全国人大常委会议事规则，通过立法予以确认，将“专题询问”置于“询问与质询”章节之下。2022年地方组织法修改，对于有关地方人大常委会职权事项范围，特意增加“听取和审议有关专项工作报告，组织执法检查，开展专题询问等”，为专题询问提供了法律依据。

（三）专题询问的常见的两种适用情形

法律规定，询问的缘由和前提是“在各级人民代表大会审议议案的时候”“在审议议案和报告时”“审议议案和有关报告时”。询问与审议议案和报告相关联，那么专题询问一般来说也应结合审议议案、报告，或结合执法检查报告开展。回顾全国人大常委会2010年至2023年开展的38场专题询问会，专题询问一般结合其他监督方式重叠适用，开展专题询问的缘由是听取和审议专项工作报告、审议议案、审查和批准预算、决算，执法检查时，有不清楚不明白的地方，有针对性地集中询问。

那么，不是围绕某个议案或者专项工作报告的问题，针对社会关注的某一事项或问题，能否开展专题询问？2021年修订的《全国人大常委会议事规则》除了第三十六条规定“常务委员会分组会议对议案或者有关的报告进行审议的时候，应当通知有关部门派人到会，听取意见，回答询问。”之外，第三十七条又规定：“常务委员会围绕关系改革发展稳定大局和人民切身利益、社会普遍关注的重大问题，可以召开联组会议、分组会议，进行专题询问。”可见，对于人民群主关注度的一些问题、事项，可以在专题调研摸清问题的基础上，确定议题并开展专题询问。

此外，《全国人大常委会议事规则》第三十八条规定：“根据常务委员会工作安排或者受委员长会议委托，专门委员会可以就有关问题开展调研询问，并提出开展调研询问情况的报告。”新修订的地方组织法第三十五条规定，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，开展下列工作：“承担本级人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作。”可见，受常务委员会或主任会议委托，专门委员会可以组织实施专题询问。

综合以上分析，专题询问有两种类型：一类是在人代会、常委会会议期间，结合审议议案、报告、执法检查、审查预算决算，集中开展有针对性的询问，相关部门到会回答询问；另一类是对某个社会关注的事项或问题，常务委员会或者主任会议委托专门委员会进行调研询问，可以在常委会闭会期间由专门委员会组织开展专题询问会。

四、专题询问的实施步骤

专题询问一般建议按照以下具体操作流程来实施：

（一）确定专题询问的议题。议题的来源一般是：常委会组成人员和市人大代表在工作视察或者调查研究中发现的比较重要的问题；常委会组织的执法检查中发现的比较突出的问题；常委会组成人员在审议相关议题时提出的比较集中的问题；市人大代表议案、建议中反映较多的问题；市人大有关专门委员会和有关工作机构，通过调查研究、代表座谈会、代表接待日等了解的比较集中的问题；其他途径反映的比较重要或比较突出的问题。

（二）年初制定专题询问计划。将计划及时印发一府一委两院。

（三）开展调查研究。根据年度计划拟订的议题，市人大有关专门委员会或工作委员会，围绕询问议题有针对性地组织开展调查研究，征求各有关方面意见，收集专题询问备选问题。

（四）委员代表报名，问题汇总和筛选。市人大专门委员会和常委会工作机构根据议题向组成人员、代表、专家发出通知及有关调研报告、工作报告，报名征集询问人，报名提问的委员、代表、和专家，要提前上报问题作为备选问题。专门委员会或工作委员会对收集到的问题进行筛选、归纳、整理，并形成问题目录。经市人大常委会秘书长办公会讨论修改后，确定专题询问问题。

（五）制定专题询问工作方案，报主任会议审定。专题询问工作实施方案包括：询问目的，询问议题，应询部门（单位），会议议程、时间、地点、主持人、询问人，列席范围和新闻报道方式等内容。专题询问会议召开十个工作日前，市人大常委会办公室应向被询问单位发出正式通知。

（六）召开专题询问会。询问以一问一答，或者一问多答的形式，遵循一事一问的原则进行，询问结束后现场进行满意度测评。也可以采取一问一测评的方式同步进行满意度测评。

（七）形成专题询问意见。专题询问情况适时向市人大代表通报和向社会公布；评议结果报市委备案。相关委员会应当将常委会组成人员提出的询问意见和审议意见汇总整理，形成综合询问意见，交办相关部门，并做好跟踪督办工作；对专题询问后的整改落实情况听取专项汇报，并再次进行满意度测评。半数以上不满意的，适时开展再次询问或质询、特定问题调查。

（八）注重结果转化运用和向公众公开。专题询问始于“问”，但不止于“答”。询问结束，并不等于问题已经得到了解决。针对专题询问涉及的问题，要提出具体审议意见，要求有关部门认真研究、及时整改，并选择其中的突出问题，加强跟踪监督，力争尽快得到解决。只有使询问、梳理、交办、跟踪、督办构成一个严密的整体，才能达到专题询问的目的和效果。

专题询问会的有关情况和测评结果，形成的专题询问意见、决议、决定，促成的整改成效，要在恰当的时间向市人大代表通报，向社会公布。

五、质询的适用情形

综观《监督法》中关于质询案提案主体人数上的限定条件、质询案应采用书面格式以及质询案应交由主任会议决定等规定，不难推断出质询案尽管与议案有所区别，但“在程序上当做议案来对待的”，而质询制度也被定位为“一种对比较‘重大’的事项提起的要求政府予以答复的制度”。这些均从客观上导致质询制度不能成为各级人大手中监督一府两院经常运用的工具。

（一）质询案适用于出现问题的情形

我国宪法和相关法律没有对质询内容作出规定，但根据目前地方人大及其常委会已出台的有关质询规则对内容方面的规定，结合已发生过的质询案例我们可以看出，质询主要是针对“问题”而启动的。

目前，从全国范围来看质询案均启动较少。截止2024年，全国人大只提出过两例质询案：1980年9月4日五届全国人大三次会议，170多名全国人大代表就宝钢工程建设问题向冶金工业部提出质询；2000年3月8日九届全国人大三次会议，辽宁代表团的30位全国人大代表就烟台“11·24”特大海难事故质询交通部。

在省级人大中，1989年湖南省人大代表就清理整顿公司问题质询副省长杨汇泉等人；2000年海南省人大代表就燃油附加费问题质询省交通厅和财政厅；2002年贵州省人大代表提出撤除花溪收费站质询案；2004年黑龙江省人大代表提出撤除滨江桥收费站质询案；2007年上海市人大代表质询市交通局案；2009年湖南省人大常委对省政府部分直属机构违法收费和挪用财政资金的行为提出质询案。^[5]2016 年，河北省人大常委会 13 名组成人员对河北省文化厅进行了质询，质询案围绕清东陵文物被盗一案展开。

市、县（区）级人大层面，“据全国人大常委会的一次问卷调查显示， 1991年到1994年间全国只有12个县级人大及其常委会使用过25次质询权，约83.1%的地方人大代表从来没有使用过质询权。”^[6]近10年来报道可见的质询案有：2015年9月7日，丽水市人大常委会《关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案》的质询答复见面会举行，丽水经济技术开发区管委会党工委书记兼主任就相关问题做了表态；2015年3月广西梧州市十三届人大六次会议期间，梧州市人大代表朱裕先等10名人大代表联名提出质询案，要求梧州市检察院就一起村官涉嫌贪污案的处置过程作出解释和说明；2017年4月18日，江苏省淮安市淮安区人大常委会质询区政府“失控的渣土车”，多个部门到会接受质询；昆明市人大常委会2018年首次启动了质询案，2022年、2023年分别启动一次，算是设区市中启动质询较为频繁的。

分析可查证的质询案例，以及质询的立法缘由，可以看出，启动质询的情形可以分为四类：被质询对象有明确触犯宪法法律法规的行为时；在履职中未达到法律法规规定的或者行业明文要求的标准时；履职过程中有重大失误、失时；针对人民群众反映的热点难点问题，或者发生重大事件、重大事故、灾难造成国家和人民利益重大损失的情况下，才会启动质询案。

从法理上讲，政府在进行重大行政决策时，如果人民群众对决策不满，那么人大作为人民群众表达利益诉求的规范化制度渠道，即应第一时间了解民情并根据民意启动询问、质询等监督手段，这样才能真正保障公民的知情权、监督权，即质询案基于民意，可发生在政府决策前。

（二）质询案案由指向具体单一问题，而非宏观综合问题

根据质询要有明确的某一个质询对象、一个质询案只能质询一个问题的法律规定，结合我国目前已发生的质询案来看，质询案的案由、主题通常较为具体，不像专题询问的议题或执法检查所涉主题那般宏观和综合。

（三）质询案提出的时间可以在会期内和闭会期间

关于质询应该在会议期间提出，还是闭会期间也可以提出，目前《监督法》与《宪法》、《地方组织法》的规定不统一。法学研究界、人大理论制度研究学者以赞成在会期内和闭会期间均可提出、答复的为主。但实践中，启动过的质询案，均在人民代表大会期间或者常委会会议期间。

宪法、全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、地方组织法、监督法都对人大常委会组成人员提质询案有具体规定。2007年实施的监督法中关于质询案的规定，并没有要求在“会议期间”提出，这表明在“闭会期间”也可以提出。其他几部法律均规定在人民代表大会期间、常委会会议期间，可以提出质询案。根据立法法第八十三条规定，新的法律规定与旧的法律规定不一致的，适用新的法律规定。在地方组织法2022年修订之前，2007年实施的《监督法》是最新实施的法律，但地方组织法新修订并颁布实施后，成为更新的法律，其规定质询案必须是在会期内提出。

对于质询案的处理，多部法律明确规定主任会议可以决定书面答复，也可以决定在有关专门委员会会议上答复，就是说不一定非要在人大常委会会议上答复，不召开人大常委会会议也能完成整个质询过程。可见，现行法律为人大常委会组成人员在闭会期间交办、处理质询案也提供了一种可能。

笔者认为，质询案的提出可以在闭会期间，这样为质询权的行使提供了更多可能和便捷。质询案的答复安排在代表大会、常委会“会议期间”，是一个不违背任何法律的折中选择。

 六、质询的程序规范和操作流程

质询案的提出与启动，必须以议案的形式。它的答复和办理也按照议案办理的程序来进行，须遵循以下规范：

（一）提出方式。以议案形式，书面提出。

（二）提出时间。质询案可以在地方各级人民代表大会举行会议的时候提出。在人民代表大会闭会期间，可以在常委会会议上提出，也可以在常委会会议闭会期间，向常务委员会提出，由常务委员会办公室接收。

（三）提出主体。必须是人大代表、人大常委会组成人员。人大代表仅可以在代表大会期间提出质询案，在列席常委会会议时不可以提出质询案；也不能与常委会组成人员共同联名提出。人民代表大会闭会期间，由常委会组成人员联名提出。

（四）法定人数。质询案提出有法定人数要求：代表10人以上联名在代表大会举行时书面提出；省级、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会3人以上，可以提出质询案。

（五）质询对象。质询案必须明确要质询的对象，一个质询案，只能针对一个质询对象，以便明确答复机关。可质询的对象包括本级政府及其各部门、法院、检察院。政府部门既包括组成部门，也包括办事机构、直属机构。政府部门和法检两院下属部门、企事业单位、社会团体的问题和行为，分别由其主管部门统一向人大常委会负责。

（六）质询内容。一个质询案应当只提出一个问题，如有多个问题要质询可以提出几个质询案。质询案必须写明因为什么具体事项、什么理由提出质询，并提供该事项必要的有关情况，以便受质询机关明确提出人员的意图、不满意的事项。

（七）决定答复。由代表大会会议主席团、或常委会主任会议决定交受询机关答复，并决定答复时间和方式。

（八）答复人。受询机关按照决定作出答复，口头答复必须由受询机关负责人到会答复，书面答复应由受询机关负责人签署。“负责人”包括受询机关正职领导和副职领导，不包括下属单位领导。

（九）答复的公开。代表大会会议主席团、常委会主任会议认为必要时，将答复质询案的情况报告印发代表大会、代表大会会议主席团或常委会会议。答复质询案的情况报告，通常由代表大会会议的工作机构、常委会工作机构或者专门委员会工作机构负责起草。

（十）答复不满意的。提出质询案的常委会组成人员的过半数对受询机关答复不满意的，可以提出要求，经主任会议决定，由受询机关再做答复。

根据法定的程序规范要求，质询案的启动与答复在具体实践中，需要提前拟订一套标准的操作流程，才能践行好依法监督、正确监督、有效监督的宗旨，提高质询监督的准确性、实效性。

首先，请示报告党委。启动质询案前应执行党内重大事项请示报告制度，报告市委。人大工作自觉坚持党的全面领导，与市委建立沟通机制，质询案的启动建立在与党委良好沟通的基础上，在党委知情、支持下开展工作将事半功倍。

其次，确定质询问题。质询案案由的来源应该是广泛的，针对社会关注集中的议题、一府一委两院在工作中出现的问题，提出质询问题和具体内容，明确联名提出质询案的组成人员，为组成人员撰写质询案提供参考。

第三，质询案接收和决定。在代表大会和常委会会议期间，主席团、常委会办公室接收质询案，经主席团会议或主任会议决定以何种方式由受询机关答复，并决定是否列为市人大常委会会议议程。人代会常委会闭会期间，由常委会办公室负责接收。

第四，质询阶段。领衔人员宣读质询案，主要负责人回答。5-6名组成人员追问，副职负责人补充答复。会上宣布满意度测评结果，并由提出质询案的常委会组成人员形成合议意见。

第五，将组成人员的意见整理交由受询机关研究处理。限期向市人大常委会书面报告质询意见办理落实情况，对整改不到位的采取相应监督方式继续跟踪问效。

    第六，报告和公布。将结果报告市委，同时主任会认为必要的时候，可形成决议公布社会，或将合议意见、办理意见向社会公布。

七、昆明市质询案中得到的启示

2024年3月，我们实地考察昆明市人大常委会质询工作开展情况时了解到，云南省人大、昆明市人大及昆明市各区人大，在省人大常委会主任（云南省省委书记）的要求和带领下，均常态化开展质询监督。

（一）2018年昆明市首次启动质询案始末

良好的生态、纯净的空气，一直是昆明一张靓丽的城市名片。不过，2017年昆明市环境空气质量在全国74个重点城市排名中下降，引发了社会各界的广泛关注。对此，25名常委会组成人员提出了质询案。2018年2月11日，昆明市人大常委会就建筑工地扬尘治理不力对昆明市住建局开展质询。此次质询，除受质询机关——市住建局班子全体成员到会答复外，两位副市长以及环保局、城管局、交运局、工信委等部门主要负责人和五华、盘龙、官渡、西山、呈贡、晋宁六区政府分管领导、区住建局主要负责人列席会议。

这次质询，合议意见中给市住建局分三个时间段（3个月、6个月、10个月）进行整改，市人大常委会在2018年5月、8月分别听取整改落实情况，年底集中进行一次评议。如果还是没有明显效果，市人大常委会将启动相关程序进行处理。

相关程序即评议结果如仍然不满意，按照监督法第四十五条的规定，市人大常委会主任会议或市人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出对监督法第四十四条所列国家工作人员的撤职案。据媒体报道，质询案后，昆明市住建局局长李彤这样形容自己的状态，“我现在就是在悬崖边上”“什么都别说了，现在就是埋头干活”。

最终，该次质询案后昆明市人大并没有启动撤职案。然而，在不久之后，市委组织部将住建局主要领导调离原岗位。

（二）2023年昆明市第二次启动质询案情况

2023年10月31日上午，市人大常委会在此前针对城市园林绿化展开执法检查、专题调研、视察基础上持续刚性监督问效，由23名市人大常委会组成人员联名提出，对城市园林绿化建设管护监管不力启动质询。

据媒体报道资料显示，“作为享誉世界的‘春城’，做好城市园林绿化建设管护工作，是我们职责所在，也是优势所在。但较省委、省政府和市委对昆明绿化美化的要求，较广大人民群众对美好宜居环境的期盼，当前我市的园林绿化工作还有较大的提升空间……”这是质询案的案由问题。

“昆明作为国家园林城市，虽也有蓝花楹等网红打卡路段，但选用的多是外来树种，昆明特色彰显还不够明显；花卉布置亮点还不突出，花化水平有待提高。对自建的市政园林绿化工程项目是怎么管理的？”“对绿化管护不到位的情况，是否进行定期巡查？针对这些问题下步将采取哪些措施提升品质？”“如何改造提升公园绿地，实现‘路园相连、城景相融’？”追问环节中，提出质询案的6位常委会组成人员在听取对质询案的答复后，结合答复情况，用10余个带着“辣味”的提问正视问题、严肃质询，直指问题症结、焦点。

（三）昆明市人大常委会质询案给我们的启示

1、良好的双向沟通下启动，有利于增强质询的监督效果。在昆明市启动的质询案中，有市委交办市人大、以质询的方式推动解决问题的情况，如2018年的质询案，也有由市人大在开展调研的基础上找到问题，打算启动质询案，与市委提前沟通汇报，经得同意后，主任会议决定质询，如2023年质询案。在质询会开展前，制定详细的质询工作方案报市委，经市委常委会通过后执行，质询的结果以专报的形式汇报市委。

2、完全的“背对背”方式开展质询，难以进行下去。以昆明市实践经验来看，提前与被质询机关进行一些沟通是必要的，完全背靠背的方式难以将质询顺利进行下去。

3、在质询问题后设置追问问题，提高监督的实效。质询案只能对一个问题进行质询，并由联名领衔人在会上宣读质询案，应询人回答。但在之后设置5-6个追问的问题，较为尖锐，并未进行事先沟通，对提高质询的刚性和实效起着至关重要的作用。

4、质询针对问题而来，以推动解决问题为目的。在昆明市开展的两次质询会后，均未启用特定问题调查、撤职、罢免等监督手段。但在市委的人事安排下，为人大的质询工作有了一个较为圆满的收尾，相信这样的安排，市委、人大常委会是经过合议并深思熟虑过的。一方面，若昆明市人大启动撤职罢免程序，势必对党管干部的现行体制产生较大冲击；另一方面，被质询人未通过测评，工作整改依然成效不明显，如果质询监督不了了之，人大的权威会受到质疑，2018年质询案后的处理是一个折中的选择。

 八、地方人大行使质询权存在的问题

（一）宪法和法律对质询主体、质询对象规定不完善。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。在我国，有关人大质询权的规定包含在以宪法为核心的法律规范体系之中，主要包括《代表法》《地方组织法》《监督法》《监察法》等多部法律。但是这几部法律和宪法规定的质询对象却是不一致的，宪法这个根本大法中没有规定全国人大质询的对象包括“两院一委”，仅规定了可以对国务院及其工作部门、委员会进行质询。而且，宪法也没有赋予地方人大及其常委会行使质询的权力，从这角度来说，由地方人大及其常委会作为行使质询权的主体，这是存在违宪嫌疑的。

（二）宪法法律规定的质询案提出时间很有限。宪法规定全国人大质询案提出的时间只能在全国人民代表大会或者常务委员会举行会议的期间。全国人大组织法第三十三条、地方组织法第四十七条都明确规定人大常委会组成人员在人大常委会“会议期间”可以依法提出质询案。必须在会期内提出，那么两月一次的常委会、一年一次的人代会，将很多需要及时质询解决的问题阻挡在了这个法律门槛之外，这样的规定从客观上限制了质询案提出的数量，限制了代表、委员行使质询权。而英国、法国等国家都规定了比较固定的质询时间，每周安排出几天保障质询主体提出质询案。

（三）宪法法律对质询的内容和答复期限规定不详。我国的相关法律只规定了地方人大有质询的权力，但是具体哪些需要质询，哪些不需要质询，法律没有规定。除了质询的内容没有明确规定以外，答复期限也没有明确规定。这当然为地方人大创新探索提供了广阔的空间，可以在法律框架内制定地方实施办法，但也给质询实施尺度把握增加了难度。

（四）质询的法律后果不明确。2007 年开始实施的《监督法》规定了超过 1/2 的提出质询的主体如果对受质询机关的回答感到不满意，可以对此提出相应的要求，然后经过会议的讨论，受质询机关必须就相关质询问题作出二次答复。但对于再次答复的结果如果仍然达不到半数代表的满意那又该做如何处置？监督法中没有了下文，这就有可能造成被质询的问题最终不会得到满意的答复。

九、对地方人大开展专题询问、质询的建议

（一）解放思想，转变观念。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调：“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”在人大工作中，同样不乏基层探索和顶层设计良性互动、有机结合的生动案例。代表联络站的创设、立法联系点的创设、专题询问的开展、票决民生实事项目，都是先在地方人大、基层人大开始创新实践，而后提炼为好的工作经验，最后上升成为制度设计。前文中提到的2015年丽水市人大启动的质询案，在法律层面，本次质询案将开发区管委会作为质询对象是否合适值得商榷；在书面答复后又组织了一次答复见面会这样的做法也是独创。但其推动工作解决问题的效果十分明显。2016年1月4日出版的《检察日报》，把“浙江丽水首试质询权”列为《2015：人大监督十大事例》之一。《检察日报》的理由是：“试”出了质询权的地方实践之路，“试”出了人大刚性监督份量。紧接着，2016 年5月22日，十一届全国人大法律委员会主任委员、中国人大制度理论研究会理事长胡康生率研究会成员到丽水就质询开展调研。调研组指出，丽水人大启用质询的刚性监督方式，具有里程碑意义，应该在总结工作经验的基础上，进行理论层面的提升，为其他地区提供可复制、可持续的借鉴模式，助力中国人大制度的进一步完善。调研组称赞丽水质询案为“全国首例真正意义上的人大质询案”。

在人大制度的法律框架内，地方人大可探索、实践、完善的空间还很大，不是体制不允许做，而是我们不敢做、不会做。我们需要的首先是解放思想，转变观念。

（二）提高地方人大和质询对象对质询的认识。地方人大在运用质询权时存在着畏难情绪的同时，质询对象对于地方人大的质询也有一种抵触的情绪。在我国长期的改革和发展进程中，政府一直是主导力量。地方领导干部既作为政府、人民法院和人民检察院的工作人员，又是代表民意的人大代表，本行业领域内或者本辖区内出现问题，代表联名提出质询，有可能应询的是自己的领导。因此，应该通过代表培训、人大常委会定期举办的大讲堂，理论联系实践案例，向监督对象普及人大7种监督手段尤其是质询的相关知识，非常必要。

（三）降低开展专题询问的门槛。有地方人大在制定专题询问实施办法时规定，提出常委会议题之外的临时性、针对社会关注议题的专题询问，需要常委会组成人员5人以上联名、代表10人以上联名提出，主任会议研究决定是否列入常委会议题，实际上借鉴了质询案的提出条件，使得专题询问法律门槛无形中拔高。我国人大的质询权存在着质询对象单一、提出主体严格、提出的时间有限的约束，限制了质询权对政府公权力的监督。客观上，专题询问正是对质询权发挥不足的一种补益。全国人大开展专题询问以来，各地方人大专题询问遍地开花的实践表明，专题询问不是质询却达到了“质询”的效果，某种程度上，专题询问可视为质询权行使的一种过渡方式。不应该在监督法之外的地方性操作规则中提高开展专题询问的门槛。

（四）重视运用新闻舆论，专题询问、质询案公开透明进行。《监督法》规定了要把监督的情况向社会予以公开。公开专题询问、质询案，能有效监督权力的实施，真正让权力在阳光下运行，保证人民的正当利益。同时，面对公开报道的专题询问、质询，能增强“一府一委两院”改进工作的动力。 2017 年江苏省淮安区就渣土运输管理失控问题的质询，及时公布了区政府和有关部门的答复情况以及区人大常委会对此的满意度测评结果，质询过程全程录像，并把录像制作成了专题片在电视台黄金时段多次播放，收到了良好的社会反响，也为地方人大往后开展监督工作奠定了良好的群众基础和舆论基础。

参考书目与文献：

^[1] 阚珂，人民代表大会那些事，北京：法律出版社，2017；

^[2] 阚珂，人民代表大会那些事，北京：法律出版社，2017；

^[3] 中华人民共和国宪法通释，中国人大网

^[4] 习仲勋，关于四个法律案的说明，国务院公报，1982；

^[5] 曹 众，对地方人大行使质询权的审视与反思[N].太原:人民代表报,2012-06-02,(3).

^[6]  田必耀，对人大质询制度设计和实践的审视[J].兰州:人大研究,2005,(11):13